|
|
 د.مختار الأصم يكتب عن فـدرالية السودان الجديدة «1»
|
فـدرالية السودان الجديدة «1-5»
مدخللقد جاءت اتفاقية السلام الشامل بنمط حكم فدرالى جديد اعتمد فى الدستور الانتقالى. وفى مطلع نوفمبر 2005 دعيت السيدة ربيكا قرنق أرملة النائب الأول الراحل الدكتور جون قرنق، لاستلام جائزة وشهادة تقدير من المؤسسات الاميركية لدور زوجها الراحل فى تطوير الفدرالية فى أفريقيا. وذلك فى اشارة الى نظام الحكم الفدرالى السودانى.
ماهى هذه الفدرالية الجديدة؟ وكيف اختلفت عن تجارب السودان السابقة؟ وكيف نقيمها؟
سنستعرض ونناقش ونقيِّم فى هذه الدراسة نظام الحكم الفدرالى السودانى الجديد.
طوَّر الباحثون أربعة معايير عملية لقياس درجة ومدى اللامركزية. وهى معايير عملية صارمة تقيس مدى جدية الدول فى نظامها اللامركزى وما إذا كانت اللامركزية إدعاء وقولا وليست فعلا.
والمعايير الاربعة هى: أولاً السلطات المخولة للمؤسسات اللامركزية. ثانياً مالية المؤسسات اللامركزية. ثالثاً العلاقات المركزية والولائية والمحلية. ورابعاً المشاركة الشعبية فى مؤسسات الحكم اللامركزى.
هذا وسنعمل فى هذه الدراسة على تطبيق هذه المعايير العملية الاربعة على نظام الحكم الفدرالى الجديد فى السودان.
ونقدم فى ما يلى شرحاً موجزاً لكل معيار منها:
* السلطات:
يعنى هذا المعيار بتقييم السلطات والصلاحيات المخولة لمؤسسات الحكم اللامركزى مقارنة بينهما وبين السلطات والصلاحيات التى تمارسها الحكومة المركزية الفدرالية. ونهتم هنا بطبيعة السلطات والصلاحيات التى تناط بها مؤسسات الحكم الامركزى. هل تشتمل هذه الصلاحيات على ادارة وتقديم خدمات اساسية للمواطنين؟ أم هى صلاحيات هامشية؟ هل هى من نوع الخدمات والاعمال المهمة محلياً والتى تجذب المواطنين للاهتمام بالمؤسسة اللامركزية والتعامل معها أم هى غير ذلك؟ وهل تتغول الحكومة الفدرالية المركزية على سلطات ومسئوليات المستوى الادنى؟ أم يستقل مستوى الحكم اللامركزى بمسئوليته وسلطاته؟
وكلما كانت صلاحيات ومستويات مستوى الحكم المحلى والولائى كبيرة مقارنة بتلك التى تمارسها الحكومة المركزية الفدرالية كلما قلنا ان هذا المعيار يشير الى لامركزية أكبر وأقوى، وكلما قلت مسئوليات الحكم المحلى والولائى مقارنة بتلك التى تمارسها الحكومة الفدرالية كلما قلنا إن النمط هنا أقرب الى المركزية منه الى اللامركزية.
*اما المعيار الثانى فيعنى بالمالية:
وهو معيار فى غاية من الاهمية. ويشير اليه بعض الدارسين باللامركزية المالية. ويعنى هذا المعيار بمصادر تمويل الخدمات التى تقدمها مؤسسات اللامركزية. هل هى مصادر ايرادات ذاتية تجعل المجلس المحلى أو الولاية مستقلا ماليا عن الحكومة الفدرالية فيخطط للتنمية المحلية ويمول مشاريعها دون أن يصبح اسيرا الى القرارات المركزية الفدرالية؟ أى هل هناك قسمة حقيقية للثروة بين المؤسسات القومية والولائية والمحلية؟ وكلما كانت المؤسسات المحلية والولائية مستقلة ماليا كلما كان الميزان فى صالح اللامركزية وكلما كانت الايرادات ممركزة فى يد الدولة الفدرالية (المركز)، كلما قلنا إن هذا النظام يميل نحو المركزية وتقل فيه درجة استقلالية مؤسسات الحكم المحلى والولائى. ومن ضمن هذا المعيار كذلك الدعم المركزى للمؤسسات اللامركزية، التى لا تتمكن فى العادة من الوفاء بكافة التزامتها بدون دعم مالى مقدر من الحكومة المركزية. والمعيار هنا يعتمد على تحديد نوع هذا الدعم؟ هل يأتى الدعم المالى الى الولاية أو المجلس المحلى دون قيود وشروط؟! ودون ان تحدد اوجه صرفه؟ أم يأتى مشروطا محددا لا تملك الولاية او المجلس المحلى الا التقيد بأوجه الصرف التى حددتها الحكومة المركزية؟ ويميل المعيار نحو اللامركزية كلما كان الدعم المركزى للولاية او المجلس المحلى غير مخصص تتاح فيه الحرية للمؤسسة المحلية ان تقرر اوجه الصرف حسب حاجتها المحلية. ويقرر هذا المعيار درجة للامركزية بتحديد من هو المستوى الحكومى صاحب اليد العليا فى القرارات المالية من تحصيل وتخصيص للايرادات، هل هى الحكومة القومية الفدرالية ام الولائية والمحلية؟ وبالطبع كلما كانت لمؤسسات الحكم اللامركزى (الولائية والمجالس المحلية) استقلالية مالية وحرية فى التصرف فى الايرادت كلما كان الميزان والمعيار لصالح اللامركزية، اى ان التحليل العلمى باعمال وتطبيق المعيار والميزان يجعلنا قادرين على تحديد درجة وحقيقة النظام الادارى فى البلاد. فالاعتماد على ما تقوله الحكومات عن اللامركزية لا يؤخذ به، بل يؤخذ بالتحليل العملى واعمال المعايير والمقاييس لتحديد ان كان النظام لامركزياً حقيقه أم هو مركزى ولكنه يدعى الفدرالية واللامركزية.
* المعيار الثالث يعنى بتحليل وقياس العلاقة بين مؤسسات الحكم اللامركزى والحكومة الفدرالية (الاتحادية):
هى هل علاقه شراكة بين شركاء متساويين فى المسئولية والسلطة؟ أم هى علاقة رئيس بمرؤوس؟ هل هى علاقة ابوية بحيث تأخذ الحكومة الفدرالية دور الموجه الذى لا يعصى له أمر وتقوم الولاية والمجلس المحلى بدور الابن المطيع؟ وبالطبع كلما كانت العلاقة هى علاقة شركاء كلما مال الميزان نحو اللامركزية وأصبحت سلطات مؤسسات الحكم اللامركزى حقيقية، وكلما كانت العلاقة رئاسية توجيهية، كلما قلنا إن هذا النظام يميل نحو المركزية وان قالت الحكومة بغير ذلك. وهذا المعيار يعنى كذلك بدراسة طبيعة هيكل السلطة فى الدولة. فينظر ان كانت مؤسسات الحكم اللامركزى تعتبر امتدادا للسلطة المركزية و جذورا لها فى الأقاليم الولايات والمجالس المحلية؟ أم هى مؤسسات موازية للحكومة المركزية وليست متوالية معها؟ وبالطبع كلما كانت مؤسسات الحكم اللامركزى متوالية مع الحكومة الفدرالية كلما قلت درجة اللامركزية، ثم ينظر المعيار فى ادارة القوى العاملة بالمؤسسات اللامركزية وشروط الخدمة هل هى جاذبة وتماثل شروط خدمة الحكومة القومية أم غير ذلك؟
* المعيار الرابع والأخير هو المشاركة الشعبية فى مؤسسات الحكم اللامركزى:
ويقوم هذا المعيار على عمودين اولهما يعنى بطريقة واسلوب اختيار ممثلى الشعب فى المؤسسات الحكم اللامركزى. وهنا نسأل هل يتم اختيارهم عن طريق انتخاب حر نزيه؟ وبالتالى هل يمثل العضو المنتخب جماهير المنطقة المحلية تمثيلا حقيقيا؟ وهل هناك مشاركة فعلية من الجماهير المحلية فى انتخاب واختيار ممثلهم فى المجلس المحلى؟ كلما كانت المشاركة كبيرة كلما مال المعيار نحو اللامركزية. والعمود الثانى الذى يقوم عليه معيار المشاركة الشعبية يعنى بقياس دور العضو المنتخب ممثل الشعب فى اعمال المجلس المحلى والولائى، هل لهذا العضو دور فعال فى قرارات المؤسسة المحلية؟ هل يؤثر على التخطيط والموازنة؟ هل يعبر عن رأى الجماهير ويوجه قرارات المؤسسة نحو تلبية رغبات الجماهير؟ وكلما كان للعضو دور فعال فى توجيه المجلس الولائى او المحلى كلما قلنا إن درجة اللامركزية عالية وانها لامركزية فعّالة، أما اذا وجدنا ان جل القرارات المهمة فى الولاية أو المجلس المحلى يتم اتخاذها بواسطة المحافظ أو الضباط الاداريين، كلما قلنا إن هذا النظام يميل نحو المركزية .اي كلما وجدنا أن العضو المنتخب ضعيف التأثير ويقاد بواسطة المسئوليين التنفيذيين ويتبع لهم، كلما كان هذا النظام مركزيا وان ادعت الحكومة بغير ذلك.
هذه هي المعايير الاربعة لقياس مدى وفاعلية اللامركزية، سواء كانت تسمى فدرالية أو اقليمية أو محلية. هي معايير لا تقبل على عواهنه ما تقوله الحكومات وتدعيه من لامركزية بل تقيس وتحلل النظام بهذه المعايير. وعليه سنعمل على تطبيق هذه المعايير على نظام السودان الفدرالي الجديد لنقيس درجة وجدية اللامركزية التى جاءت فى الدستور الانتقالى، ونقارنها بتجارب السودان السابقة من منطلق الدراسات العلمية المقارنة. وبالطبع نستطيع علمياًً ان نجري مقارنة بين نظام دولة ودولة أخرى أو أكثر، أو نجري المقارنة بين حقب مختلفة في دولة واحدة. والنمط الأخير هو ما سنحاول أن نتبعه في هذه الدراسة الموجزة.
القائمون على تنفيذ اللامركزية:
هناك بعض النقاط التي لابد من معالجتها قبل الولوج في إعمال المعايير وتطبيقها وقبل اجراء المقارنة. وأولى هذه النقاط هي روح القائمين بأمر اللامركزية. فنجاح النظام اللامركزي لا يعتمد على الدستور والقانون فحسب بل هناك عامل فعال آخر وهو رغبة وجدية ومزاج القائمين بامر تنفيذ اللامركزية. فإن لم يكن القائمون بالأمر مؤمنين بالفكرة ومنحازين لها فلن يكتب للامركزية النجاح. وغني عن القول إن السودان لم ينجح في تطبيق لامركزيته وظل مركزياً موغلاً في المركزية بالرغم من تشدق جميع أنظمة حكمة الشمولية والتعددية الديمقراطية باللامركزية. ومرد هذا الإخفاق هو روح القائمين على التنفيذ فلم تكن هناك جدية في تطبيق اللامركزية لدى أولي الأمر، وهذا ينطبق على الأنظمة الشمولية الثلاث ولا نعفي منه الأنظمة التعددية الديمقراطية. فقد ظلت اللامركزية شعارا مرفوعا وقوانين نتغنى بها ولكن جافاها التطبيق الفعلي -كما سنرى في هذه الدراسة. لم يكن هناك قصور في النظرية ولم يكن هناك خلل في الدستور أو القانون يبرر فشل تطبيق النظام اللامركزي. ولكننا نرد الفشل الى روح القائمين بالأمر. لم تكن الحكومات المركزية على أنواعها «شمولية وتعددية» جادة في أعطاء سلطات حقيقية للأقاليم. لم تكن جادة في فك قبضتها المركزية على المال العام. ولم تكن جادة في قسمته مع أقاليمها وولاياتها ومحلياتها. ولم تكن جادة في اطلاق يد المؤسسات اللامركزية كي تفكر لنفسها وتضع خططها التنموية المحلية. ولم تشرك اقاليمها في توزيع الدخل القومي، بل لم تشركها حتى في أمر الدعم المركزي للولايات والمحليات، ولم تكن هناك شفافية في توزيع الدعم المركزي بين الأقاليم. وعند إعمال المعايير العلمية سنجد أن أنظمتنا بالرغم من تشدقها باللامركزية كانت موغلة في المركزية. وإلا كيف نفسر الحرب الأهلية في الجنوب وكيف نفسر الحرب المدمرة الدائرة الآن في الغرب والشرق، هل لو كنا نطبق فعليا نظاما للحكم اللامركزي الفعال كنا واجهنا في الجنوب الآن حق تقرير المصير؟ تري لو استمرت اتفاقية أديس أبابا في نمطها اللامركزي ودعمناها بقسمة في الثروة كنا واجهنا تمردا مازالت ظلاله تهدد السودان بالتمزق والتفتت الى دويلات؟ هل يا تري لو كان لدارفور الكبري لامركزية حقيقية وكان لأبنائها الحق في الثروة القومية بنسبة سكان الاقليم ومساحته وترك لهم القرار في ادارة شؤون اقليمهم وتركت لهم حرية ادارة المشاريع التنموية المحلية... هل يا ترى كنا نواجه هذا التمرد وتلك الحرب الأهلية المدمرة. والأمر نفسه ينطبق على الشرق.
تمرد الأقاليم هذه وثورتها ونزوعها نحو الاستقلال وتقرير المصير ما هو الا دليل على فشلنا في ادارة لامركزية حقيقية.
إنجاز الإنقاذ:
لعل الانجاز الاكبر لحكومة الانقاذ هو هذا الحكم الفدرالي الجديد. وهو انجاز إن جدت روح القائمين على تنفيذه سيؤمن للسودان الاستقرار السياسي والتنمية المنشودة والمفقودة حاليا. ما اتفق السودانيون على شئ مثل اتفاقهم على ادارة البلاد بنظام لامركزي. ولكنه ظل اتفاقا ورؤية نظرية. ومارست كل الحكومات تغولا على الأقاليم والولايات والمحافظات والمحليات الى ان أصبحت بلا روح وتابعا ذليلا للحكومة المركزية. ولكن جاءت الإنقاذ الآن بنظام جديد، جاءت برؤية فدرالية متكاملة إن وجدت التطبيق سنفوز حتماً بالاستقرار والتنمية. وكما سيتضح لنا من هذه الدراسة فإنه لأول مرة في تارخ السودان الإداري يتيح الدستور والقانون لامركزية مالية للدولة الفدرالية، ولأول مرة يحمي الدستور الولايات كمؤسسات محلية من تغول الحكومة الفدرالية على سلطاتها وصلاحيتها مؤمناً على لامركزية سياسية. ثم أمن النظام الفدرالي الجديد على اللامركزية الادارية بتحديد صلاحيات لكل مستوى من مستويات الحكم. هذا انجاز للانقاذ لم يسبقها عليه اي نظام سوداني، ولكن نعود ونقول إن العبرة بالتنفيذ وبروح القائمين على الأمر. ولكن من الناحية النظرية -كما سنرى- وضع كل من الدستور واتفاقية السلام الشامل أساساً لنظام فدرالي يميل في مجمله نحو حماية مؤسسات الحكم اللامركزي.
بقلم أ.د مختار الأصم
نقلا عن جريدة الصحافة السودانية
|
|
 
|
|
|
|
فيس بوك
تويتر
انستقرام
يوتيوب
بنتيريست